第七章我國證券監(jiān)管部門對中小投資者的利益保護(hù)研究

　　 證券市場是各種利益集結(jié)、沖突之地，關(guān)系到數(shù)千萬投資者的財富。因此，作為“守夜人”的監(jiān)管部門擔(dān)負(fù)著很重要的使命。國際證監(jiān)會的文件指出：證券監(jiān)管的目標(biāo)在于保護(hù)投資者，確保市場公平、有效、透明，減少系統(tǒng)風(fēng)險。

　　第一節(jié)我國證券監(jiān)管的系統(tǒng)問題

　　 由于我國證券市場發(fā)展時間較短，并且是由政府為主體推進(jìn)的，因此在證券監(jiān)管方面存在著許多不完善的地方，如監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)管機(jī)制扭曲、政出多門、管理無序、管制過度、風(fēng)險防范力度不夠等，導(dǎo)致證券市場效率低下。2001年7月，全國人大常委會副委員長成思危在《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查(中華人民共和國證券法)實(shí)施情況的報告》中指出：“中國證監(jiān)會作為法定的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管力度與法律的要求和人民的期望還是有較大的差距”。我國證券市場監(jiān)管中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　 1、由于傳統(tǒng)管理體制的影響根深蒂固，目前我國證券監(jiān)管仍以行政干預(yù)為主，缺乏市場化的調(diào)控手段，行政力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律和市場的力量。我國現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制屬于集中型監(jiān)管模式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，用行政手段進(jìn)行監(jiān)管，違反了市場運(yùn)作規(guī)律，具有很強(qiáng)的隨意性，容易給市場帶來嚴(yán)重危害，同時也阻礙了我國證券市場的市場化進(jìn)程。一項政策本身是正確的，但由于在操作手法、時機(jī)選擇、調(diào)控力度等方面的選擇不當(dāng)，導(dǎo)致本來有利于證券市場發(fā)展的政策被歪曲誤解，甚至產(chǎn)生相反的效果。而且，我國證券監(jiān)管者、規(guī)則制定者以及最大持股主體的同位化必然造成監(jiān)管乏力和逆向選擇，進(jìn)一步弱化證券監(jiān)管效率。2000年后我國開始強(qiáng)調(diào)證券市場的市場化和規(guī)范化，但監(jiān)管方式并沒有根本性改變。例如取消了股票發(fā)行額度，改審批制為核準(zhǔn)制，但實(shí)際上仍在控制發(fā)行規(guī)模和上市節(jié)奏，行政干預(yù)并沒有徹底消除。由于監(jiān)管部門對應(yīng)由市場決定的事情介入過深，以致越管越細(xì)，越管越難，越管越死；而對政府應(yīng)當(dāng)管好的事情卻未能管好，導(dǎo)致各種違法違規(guī)現(xiàn)象泛濫。

　　 2、證券監(jiān)管的法律制度不完善。完善立法是有效監(jiān)管的前提，在立法滯后的情況下，證券市場不可能走上健康發(fā)展道路。我國雖已出臺《證券法》，但與之相配套的相關(guān)法律和實(shí)施細(xì)則如(證券交易法)、《證券信息披露法》等還未制定，尚未形成完整的證券法規(guī)體系。而且現(xiàn)有法律法規(guī)之間銜接性較差，如《證券法》與《公司法》、《刑法》、《行政訴訟法》等法律之間不能有效對接。在缺乏相關(guān)法律的配合下，證券監(jiān)管手段不足，監(jiān)管部門很難搜集到違法的證據(jù)，執(zhí)法力度弱，導(dǎo)致監(jiān)管不力，影響監(jiān)管效率。而美國法律賦予證券交易委員會(SEC)很大的權(quán)力，包括市場監(jiān)視、犯罪調(diào)查、檢查權(quán)、控訴權(quán)，以及在美國法院許可下，可以進(jìn)行傳喚、搜索、扣壓以保全證據(jù)等，執(zhí)法手段相當(dāng)充分，具有很強(qiáng)的威懾力。此外，《證券法》并未明確規(guī)定中國證監(jiān)會的法律性質(zhì)，根據(jù)(中國證券監(jiān)督管理委員會機(jī)構(gòu)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定)等的規(guī)定，中國證監(jiān)會是屬于國務(wù)院的事業(yè)單位，并非真正意義上的行政主體。因此，中國證監(jiān)會的法律地位不清晰，在履行監(jiān)管職能時缺乏必要的法律依據(jù)，其監(jiān)管職能也難以得到充分的釋放。

　　 3、證券監(jiān)管組織體系不合理。我國證券監(jiān)管主體除證監(jiān)會之外，還包括財政部、人民銀行、國資委、發(fā)改委、銀監(jiān)會及地方政府等，各個職能部門都想通過對證券市場的影響來滿足其權(quán)力欲望或經(jīng)濟(jì)利益，這種多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致政出多門和相互扯皮現(xiàn)象，也容易形成監(jiān)管的真空地帶，致使證券監(jiān)管的威信和效用均不理想。由于各個部門之間的權(quán)利分配不均衡、不明確、不規(guī)范，各個部門制定的政策法規(guī)之間存在交叉管理和漏洞，產(chǎn)生許多不必要的摩擦和內(nèi)耗，從而影響監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率。多年來，政出多門、多頭管理一直是加劇證券市場風(fēng)險動蕩的重要原因之一，例如，有關(guān)部門曾發(fā)布對證券市場口徑不一的政策或言論，使得投資者無法對證券市場作出合理預(yù)期，也對投資者的信心產(chǎn)生了較大沖擊。實(shí)踐證明，證券市場的“婆婆”多了，投資者就會無所適從，市場經(jīng)常處于劇烈波動的無序狀態(tài)。而美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美國證券交易委員會(SEC)，兼有立法、執(zhí)法和準(zhǔn)司法權(quán)，獨(dú)立行使對證券市場的全面監(jiān)管職權(quán)。

　　 4、市場自律管理軟弱。證券自律組織能靈活、高效、低成本地處理證券市場問題，因此，自律管理是證券市場監(jiān)管的重要組成部分，能較好地補(bǔ)充政府監(jiān)管的不足，完善證券監(jiān)管體制。從各國當(dāng)前的情況來看，證券市場的監(jiān)管都是在自律基礎(chǔ)上的監(jiān)管。目前我國證券自律組織的建設(shè)還存在許多不足，難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用，使許多本應(yīng)由市場進(jìn)行的自律管理轉(zhuǎn)由政府管理，導(dǎo)致市場和企業(yè)過分依賴政府。主要表現(xiàn)在：(1)自律組織不健全，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，沒有形成自上而下的統(tǒng)一體系，難以協(xié)調(diào)工作。證券業(yè)協(xié)會對會員缺乏約束力，尚不能承擔(dān)自我管理的任務(wù)。(2)自律管理混亂，證券自律主體行為缺乏健全性和規(guī)范性，各自律組織對同一問題往往有不同的規(guī)則要求和處理方式，使得會員無所適從。(3)政府對自律組織干預(yù)偏多，導(dǎo)致自律組織的獨(dú)立性較差。目前各級證券業(yè)協(xié)會大多屬于官辦機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人多是由政府監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人兼任。(4)證券交易所作為監(jiān)管主體的地位尚不夠獨(dú)立，監(jiān)管權(quán)力有限，其一線監(jiān)管作用未得到有效發(fā)揮。我國證券交易所一直處于行政力量主導(dǎo)之下，與證監(jiān)會的權(quán)限劃分很模糊，不具有市場化意義下的自律組織色彩，自律監(jiān)管職能還不完善。

　　 5、監(jiān)管對象過于針對投資者。證券監(jiān)管部門收取的巨額市場監(jiān)管費(fèi)，主要來自于廣大投資者，因此，證券監(jiān)管者實(shí)際上就是投資者聘請的保護(hù)神，理應(yīng)全心全意保護(hù)投資者的利益，時時刻刻為投資者服務(wù)。而上市公司是市場產(chǎn)品的供應(yīng)者，產(chǎn)品質(zhì)量是決定市場興衰的關(guān)鍵因素，監(jiān)管部門應(yīng)該把監(jiān)管的重點(diǎn)放在上市公司這一頭，想方設(shè)法斬斷伸向上市公司的一切黑手。而中國這些年來對市場的監(jiān)管，主要放在投資者身上，對上市公司一貫比較寬容，違規(guī)了最多是公開譴責(zé)和少量罰款。這就導(dǎo)致了本來想保護(hù)投資者，可一旦嚴(yán)查違規(guī)，莊家和違規(guī)機(jī)構(gòu)沒抓到，卻導(dǎo)致了股市的暴跌，最終損害的反而是投資者利益。這對投資信心的打擊往往是致命的。

　　 上述問題導(dǎo)致我國證券監(jiān)管效率較低，監(jiān)管效果不理想，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象比較普遍，我國證券市場的違法違規(guī)行為是世界上最高發(fā)地區(qū)之一。一個沒有效率的證券監(jiān)管必然導(dǎo)致整個市場資源配置的低效率，甚至其存在的合理性也會因此受到質(zhì)疑。