國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見(jiàn)
國(guó)辦發(fā)[2013]110號(hào)
2013年12月25日
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
中小投資者是我國(guó)現(xiàn)階段資本市場(chǎng)的主要參與群體，但處于信息弱勢(shì)地位，抗風(fēng)險(xiǎn)能力和自我保護(hù)能力較弱，合法權(quán)益容易受到侵害。維護(hù)中小投資者合法權(quán)益是證券期貨監(jiān)管工作的重中之重，關(guān)系廣大人民群眾切身利益，是資本市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)中小投資者保護(hù)工作取得了積極成效，但與維護(hù)市場(chǎng)“公開(kāi)、公平、公正”和保護(hù)廣大投資者合法權(quán)益的要求相比還有較大差距。為貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。
一、健全投資者適當(dāng)性制度
制定完善中小投資者分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)際情況，制定并公開(kāi)中小投資者分類標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和調(diào)整。進(jìn)一步規(guī)范不同層次市場(chǎng)及交易品種的投資者適當(dāng)性制度安排，明確適合投資者參與的范圍和方式。
科學(xué)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)產(chǎn)品或者服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。推薦與投資者風(fēng)險(xiǎn)承受和識(shí)別能力相適應(yīng)的產(chǎn)品或者服務(wù)，向投資者充分說(shuō)明可能影響其權(quán)利的信息，不得誤導(dǎo)、欺詐客戶。
進(jìn)一步完善規(guī)章制度和市場(chǎng)服務(wù)規(guī)則。證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)業(yè)規(guī)范和內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，銷售人員不得以個(gè)人名義接受客戶委托從事交易；明確提示投資者如實(shí)提供資料信息，對(duì)收集的個(gè)人信息要嚴(yán)格保密、確保安全，不得出售或者非法提供給他人。嚴(yán)格落實(shí)投資者適當(dāng)性制度并強(qiáng)化監(jiān)管，違反適當(dāng)性管理規(guī)定給中小投資者造成損失的，要依法追究責(zé)任。
二、優(yōu)化投資回報(bào)機(jī)制
引導(dǎo)和支持上市公司增強(qiáng)持續(xù)回報(bào)能力。上市公司應(yīng)當(dāng)完善公司治理，提高盈利能力，主動(dòng)積極回報(bào)投資者。公司首次公開(kāi)發(fā)行股票、上市公司再融資或者并購(gòu)重組攤薄即期回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)承諾并兌現(xiàn)填補(bǔ)回報(bào)的具體措施。
完善利潤(rùn)分配制度。上市公司應(yīng)當(dāng)披露利潤(rùn)分配政策尤其是現(xiàn)金分紅政策的具體安排和承諾。對(duì)不履行分紅承諾的上市公司，要記入誠(chéng)信檔案，未達(dá)到整改要求的不得進(jìn)行再融資。獨(dú)立董事及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)利潤(rùn)分配政策是否損害中小投資者合法權(quán)益發(fā)表明確意見(jiàn)。
建立多元化投資回報(bào)體系。完善股份回購(gòu)制度，引導(dǎo)上市公司承諾在出現(xiàn)股價(jià)低于每股凈資產(chǎn)等情形時(shí)回購(gòu)股份。研究建立“以股代息”制度，豐富股利分配方式。對(duì)現(xiàn)金分紅持續(xù)穩(wěn)定的上市公司，在監(jiān)管政策上給予扶持。制定差異化的分紅引導(dǎo)政策。完善除權(quán)除息制度安排。
發(fā)展服務(wù)中小投資者的專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)適合中小投資者的產(chǎn)品。鼓勵(lì)中小投資者通過(guò)機(jī)構(gòu)投資者參與市場(chǎng)。基金管理人應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行分紅承諾，并努力創(chuàng)造良好投資回報(bào)。鼓勵(lì)基金管理費(fèi)率結(jié)構(gòu)及水平多樣化，形成基金管理人與基金份額持有人利益一致的費(fèi)用模式。
三、保障中小投資者知情權(quán)
增強(qiáng)信息披露的針對(duì)性。有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地披露對(duì)投資決策有重大影響的信息，披露內(nèi)容做到簡(jiǎn)明易懂，充分揭示風(fēng)險(xiǎn)，方便中小投資者查閱。健全內(nèi)部信息披露制度和流程，強(qiáng)化董事會(huì)秘書(shū)等相關(guān)人員職責(zé)。制定自愿性和簡(jiǎn)明化的信息披露規(guī)則。
提高市場(chǎng)透明度。對(duì)顯著影響證券期貨交易價(jià)格的信息，交易場(chǎng)所和有關(guān)主體要及時(shí)履行報(bào)告、信息披露和提示風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)。建立統(tǒng)一的信息披露平臺(tái)。健全跨市場(chǎng)交易產(chǎn)品及突發(fā)事件信息披露機(jī)制。健全信息披露異常情形問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)上市公司發(fā)生敏感事件時(shí)信息披露的動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度。
切實(shí)履行信息披露職責(zé)。上市公司依法公開(kāi)披露信息前，不得非法對(duì)他人提供相關(guān)信息。上市公司控股股東、實(shí)際控制人在信息披露文件中的承諾須具體可操作，特別是應(yīng)當(dāng)就賠償或者補(bǔ)償責(zé)任作出明確承諾并切實(shí)履行。上市公司應(yīng)當(dāng)明確接受投資者問(wèn)詢的時(shí)間和方式，健全輿論反應(yīng)機(jī)制。
四、健全中小投資者投票機(jī)制
完善中小投資者投票等機(jī)制。引導(dǎo)上市公司股東大會(huì)全面采用網(wǎng)絡(luò)投票方式。積極推行累積投票制選舉董事、監(jiān)事。上市公司不得對(duì)征集投票權(quán)提出最低持股比例限制。完善上市公司股東大會(huì)投票表決第三方見(jiàn)證制度。研究完善中小投資者提出罷免公司董事提案的制度。自律組織應(yīng)當(dāng)健全獨(dú)立董事備案和履職評(píng)價(jià)制度。
建立中小投資者單獨(dú)計(jì)票機(jī)制。上市公司股東大會(huì)審議影響中小投資者利益的重大事項(xiàng)時(shí)，對(duì)中小投資者表決應(yīng)當(dāng)單獨(dú)計(jì)票。單獨(dú)計(jì)票結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)披露，并報(bào)送證券監(jiān)管部門(mén)。
保障中小投資者依法行使權(quán)利。健全利益沖突回避、杜絕同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和關(guān)聯(lián)交易公平處理制度。上市公司控股股東、實(shí)際控制人不得限制或者阻撓中小投資者行使合法權(quán)利，不得損害公司和中小投資者的權(quán)益。健全公開(kāi)發(fā)行公司債券持有人會(huì)議制度和受托管理制度。基金管理人須為基金份額持有人行使投票權(quán)提供便利，鼓勵(lì)中小投資者參加持有人大會(huì)。
五、建立多元化糾紛解決機(jī)制
完善糾紛解決機(jī)制。上市公司及證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)投資者投訴處理的首要責(zé)任，完善投訴處理機(jī)制并公開(kāi)處理流程和辦理情況。證券監(jiān)管部門(mén)要健全登記備案制度，將投訴處理情況作為衡量相關(guān)主體合規(guī)管理水平的依據(jù)。支持投資者與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體協(xié)商解決爭(zhēng)議或者達(dá)成和解協(xié)議。
發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)作用。支持自律組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或者聯(lián)合依法開(kāi)展證券期貨專業(yè)調(diào)解，為中小投資者提供免費(fèi)服務(wù)。開(kāi)展證券期貨仲裁服務(wù)，培養(yǎng)專業(yè)仲裁力量。建立調(diào)解與仲裁、訴訟的對(duì)接機(jī)制。
加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。有關(guān)部門(mén)配合司法機(jī)關(guān)完善相關(guān)侵權(quán)行為民事訴訟制度。優(yōu)化中小投資者依法維權(quán)程序，降低維權(quán)成本。健全適應(yīng)資本市場(chǎng)中小投資者民事侵權(quán)賠償特點(diǎn)的救濟(jì)維權(quán)工作機(jī)制。推動(dòng)完善破產(chǎn)清償中保護(hù)投資者的措施。
六、健全中小投資者賠償機(jī)制
督促違規(guī)或者涉案當(dāng)事人主動(dòng)賠償投資者。對(duì)上市公司違法行為負(fù)有責(zé)任的控股股東及實(shí)際控制人，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、依法將其持有的公司股權(quán)及其他資產(chǎn)用于賠償中小投資者。招股說(shuō)明書(shū)虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏致使投資者遭受損失的，責(zé)任主體須依法賠償投資者，中介機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。基金管理人、托管人等未能履行勤勉盡責(zé)義務(wù)造成基金份額持有人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。
建立上市公司退市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。因違法違規(guī)而存在退市風(fēng)險(xiǎn)的上市公司，在定期報(bào)告中應(yīng)當(dāng)對(duì)退市風(fēng)險(xiǎn)作專項(xiàng)評(píng)估，并提出應(yīng)對(duì)預(yù)案。研究建立公開(kāi)發(fā)行公司債券的償債基金制度。上市公司退市引入保險(xiǎn)機(jī)制，在有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)中增加退市保險(xiǎn)附加條款。健全證券中介機(jī)構(gòu)職業(yè)保險(xiǎn)制度。
完善風(fēng)險(xiǎn)救助機(jī)制。證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和基金管理人應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有政策框架下，利用計(jì)提的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金完善自主救濟(jì)機(jī)制，依法賠償投資者損失。研究實(shí)行證券發(fā)行保薦質(zhì)保金制度和上市公司違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。探索建立證券期貨領(lǐng)域行政和解制度，開(kāi)展行政和解試點(diǎn)。研究擴(kuò)大證券投資者保護(hù)基金和期貨投資者保障基金使用范圍和來(lái)源。
七、加大監(jiān)管和打擊力度
完善監(jiān)管政策。證券監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)把維護(hù)中小投資者合法權(quán)益貫穿監(jiān)管工作始終，落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)納入行政許可、注冊(cè)或者備案管理的證券期貨行為，證券監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的投資者合法權(quán)益保護(hù)安排。建立限售股股東減持計(jì)劃預(yù)披露制度，在披露之前有關(guān)股東不得轉(zhuǎn)讓股票。鼓勵(lì)限售股股東主動(dòng)延長(zhǎng)鎖定期。建立覆蓋全市場(chǎng)的誠(chéng)信記錄數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間共享。健全中小投資者查詢市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體誠(chéng)信狀況的機(jī)制。建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。
堅(jiān)決查處損害中小投資者合法權(quán)益的違法行為。嚴(yán)肅查處上市公司不當(dāng)更正盈利預(yù)測(cè)報(bào)告、未披露導(dǎo)致股價(jià)異動(dòng)事項(xiàng)、先于指定媒體發(fā)布信息、以新聞發(fā)布替代應(yīng)履行公告義務(wù)、編造或傳播虛假信息誤導(dǎo)投資者，以及進(jìn)行內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等行為。堅(jiān)決打擊上市公司控股股東、實(shí)際控制人直接或者間接轉(zhuǎn)移、侵占上市公司資產(chǎn)。建立證券期貨違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。
強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作。各地區(qū)、各部門(mén)要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，密切配合，嚴(yán)厲打擊各類證券期貨違法犯罪活動(dòng)，及時(shí)糾正各類損害中小投資者合法權(quán)益的行為。建立侵害中小投資者合法權(quán)益事件的快速反應(yīng)和處置機(jī)制，制定和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件預(yù)案，做好相關(guān)事件處理和維護(hù)穩(wěn)定工作。證券監(jiān)管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作，完善工作機(jī)制，加大提前介入力度。有關(guān)部門(mén)要配合公安、司法機(jī)關(guān)完善證券期貨犯罪行為的追訴標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)司法解釋。
八、強(qiáng)化中小投資者教育
加大普及證券期貨知識(shí)力度。將投資者教育逐步納入國(guó)民教育體系，有條件的地區(qū)可以先行試點(diǎn)。充分發(fā)揮媒體的輿論引導(dǎo)和宣傳教育功能。證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)各項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)的投資者教育義務(wù)，保障費(fèi)用支出和人員配備，將投資者教育納入各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。
提高投資者風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。自律組織應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化投資者教育功能，健全會(huì)員投資者教育服務(wù)自律規(guī)則。中小投資者應(yīng)當(dāng)樹(shù)立理性投資意識(shí)，依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，養(yǎng)成良好投資習(xí)慣，不聽(tīng)信傳言，不盲目跟風(fēng)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自我保護(hù)能力。
九、完善投資者保護(hù)組織體系
構(gòu)建綜合保護(hù)體系。加快形成法律保護(hù)、監(jiān)管保護(hù)、自律保護(hù)、市場(chǎng)保護(hù)、自我保護(hù)的綜合保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)中小投資者保護(hù)工作常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。證券監(jiān)管部門(mén)、自律組織以及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)健全組織機(jī)構(gòu)和工作制度，加大資源投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，暢通與中小投資者的溝通渠道。證券監(jiān)管部門(mén)建立中小投資者合法權(quán)益保障檢查制度與評(píng)估評(píng)價(jià)體系，并將其作為日常監(jiān)管和行政許可申請(qǐng)審核的重要依據(jù)。
完善組織體系。探索建立中小投資者自律組織和公益性維權(quán)組織，向中小投資者提供救濟(jì)援助，豐富和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等維權(quán)內(nèi)容和方式。充分發(fā)揮證券期貨專業(yè)律師的作用，鼓勵(lì)和支持律師為中小投資者提供公益性法律援助。
優(yōu)化政策環(huán)境。證券監(jiān)管部門(mén)要進(jìn)一步完善政策措施，提高保護(hù)中小投資者合法權(quán)益的水平。上市公司國(guó)有大股東或者實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)利，支持市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體履行法定義務(wù)。財(cái)政、稅收、證券監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善交易和分紅等相關(guān)稅費(fèi)制度，優(yōu)化投資環(huán)境。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府要求上市公司提供未公開(kāi)信息的，應(yīng)當(dāng)遵循法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定。有關(guān)部門(mén)要完善數(shù)據(jù)采集發(fā)布工作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，形成投資者合法權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。強(qiáng)化國(guó)際監(jiān)管合作與交流，實(shí)現(xiàn)投資者合法權(quán)益的跨境監(jiān)管和保護(hù)。