為應(yīng)對(duì)證券行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)態(tài)勢(shì)，有效開展證券公司綜合治理，2005 年6 月，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》，同意設(shè)立中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司。2005年10月頒布的《證券法》第134條明確規(guī)定“國家設(shè)立證券投資者保護(hù)基金”，從而確立了投保基金公司作為國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的法定地位。近些年來，投保基金公司在中國證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，在財(cái)政部、人民銀行支持下，構(gòu)建了投保基金籌集管理、證券公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控監(jiān)測(cè)、投資者保護(hù)狀況評(píng)價(jià)、投資者訴求響應(yīng)、投資者賠付五大業(yè)務(wù)體系，積極履行公司防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)投資者合法權(quán)益的法定職責(zé)，取得了顯著成效。
2020年3月1日，新《證券法》正式施行，其中對(duì)證券投保基金的規(guī)定進(jìn)行了修改，增加了基金規(guī)模由國務(wù)院具體規(guī)定的表述。更為突出的是，新《證券法》設(shè)專章規(guī)定了投資者保護(hù)制度，一章八條共九大創(chuàng)新制度安排，極大豐富了投資者保護(hù)的“工具箱”，同時(shí)也賦予了國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和使命。投票權(quán)征集、先行賠付、證券糾紛調(diào)解、證券支持訴訟、股東代表訴訟、證券代表人訴訟等一系列創(chuàng)新的投保制度都需要投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的積極參與。新證券法頒布實(shí)施將對(duì)投保基金公司的發(fā)展將產(chǎn)生重大而且深遠(yuǎn)的影響，投保基金公司將依法開展工作，積極履職盡責(zé)，踐行初心使命，開啟投保基金公司投資者保護(hù)工作新篇章。
積極助力防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做好投資者交易結(jié)算資金的監(jiān)控，確保1.7億投資者的交易結(jié)算資金安全
在上一輪證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置中，截至2019年底，投保基金公司共參與了26家證券公司的風(fēng)險(xiǎn)處置，累計(jì)向24家被處置證券公司發(fā)放投資者保護(hù)基金225億余元，用于彌補(bǔ)客戶證券交易結(jié)算資金缺口和收購個(gè)人債權(quán)，有力維護(hù)了投資者合法權(quán)益，保障了資本市場(chǎng)和社會(huì)穩(wěn)定。此次新證券法對(duì)原來的條款進(jìn)行了修改，要求證券投資者保護(hù)基金的規(guī)模也需要由國務(wù)院規(guī)定。投保基金公司認(rèn)為，根據(jù)證券法的這一修改，未來投資者保護(hù)基金的籌集、管理與使用將更加嚴(yán)格，對(duì)基金管理水平也提出了更高的要求。投保基金公司將持續(xù)做好證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置后續(xù)遺留事項(xiàng)工作，并努力使投保基金的籌集管理使用在科學(xué)化、規(guī)范化、制度化方面再上新臺(tái)階。
作為國家金融安全保障體系的重要組成部分和資本市場(chǎng)重要基礎(chǔ)設(shè)施，投保基金公司切實(shí)履行證券公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控監(jiān)測(cè)職責(zé)。為了建立更為全面、主動(dòng)和動(dòng)態(tài)的投資者資金安全保障長效機(jī)制，自2009年起，在證監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)下，投保基金公司建立并運(yùn)行交易結(jié)算資金監(jiān)控系統(tǒng)，每日對(duì)投資資金安全進(jìn)行比對(duì)，因其“看得緊、看得清、看得實(shí)”，市場(chǎng)稱之為“鷹眼”系統(tǒng)。目前，已實(shí)現(xiàn)對(duì)證券市場(chǎng)投資者2.7億個(gè)資金賬戶、合計(jì)約1.2萬億元交易結(jié)算資金的集中、統(tǒng)一、看穿式監(jiān)控。近年來，又進(jìn)一步探索建立了“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)處理、及時(shí)整改”的動(dòng)態(tài)處理機(jī)制，在“鷹眼”的守護(hù)下，再無發(fā)生一起惡性挪用投資者交易結(jié)算資金事件，有效維護(hù)了投資者的資金安全。
為更好地履行“監(jiān)測(cè)證券公司風(fēng)險(xiǎn)、提出監(jiān)管處置建議、會(huì)同有關(guān)部門建立糾正機(jī)制”等法定職責(zé)，2016年投保基金公司又構(gòu)建起“監(jiān)測(cè)識(shí)別、量化評(píng)估、預(yù)警提示”三位一體的證券公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，開展了常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并于2019年成立了專門的證券公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)部。在證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步有序地開展流動(dòng)性支持工作，并積極推動(dòng)“五個(gè)一”工程建設(shè)，即：構(gòu)建“全方位、分層次、多角度、聚重點(diǎn)”四維合一的證券公司流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，形成多維度多層次、平戰(zhàn)結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析報(bào)告體系，深化以共商共建共治共享為原則的監(jiān)管與行業(yè)交流合作機(jī)制，建設(shè)科技化智能化的證券公司風(fēng)險(xiǎn)分析與流動(dòng)性支持信息系統(tǒng)，打造一支政治素養(yǎng)高、工作能力強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)人員隊(duì)伍。
下一步，投保基金公司將立足本職助力防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。不斷強(qiáng)化證券交易結(jié)算資金監(jiān)控的“鷹眼系統(tǒng)”， 精準(zhǔn)監(jiān)控，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)研預(yù)判能力。繼續(xù)強(qiáng)化證券公司流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)狀況的常態(tài)化監(jiān)測(cè)預(yù)警，進(jìn)一步做實(shí)、做細(xì)、做精、做專流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并在證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步有序地開展流動(dòng)性支持工作，為助力防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)力量。
充分發(fā)揮國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能，積極推動(dòng)證券法關(guān)于投資者保護(hù)相關(guān)制度的落地實(shí)施，讓好的制度轉(zhuǎn)化為投資者保護(hù)的好的成效
新證券法規(guī)定的終止調(diào)查制度、先行賠付制度、證券調(diào)解制度、證券支持訴訟制度、股東代表訴訟制度以及證券代表人訴訟制度等都涉及投資者賠償，從而體系性地建立了多層次的投資者保護(hù)體系。投保基金公司將依托自身優(yōu)勢(shì)，從行政和解金管理、先行賠付管理、開展多元化糾紛調(diào)解、參加證券代表人訴訟等方面，切實(shí)履行好國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，開啟多層次投資者賠付的新篇章。
切實(shí)履行行政和解金管理職責(zé)
行政和解制度是我國行政執(zhí)法體制的重大制度創(chuàng)新。自2015年證監(jiān)會(huì)《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》頒布以來，投保基金公司不斷進(jìn)行角色探索，積極推動(dòng)行政和解相關(guān)制度試點(diǎn)工作。2019年，行政和解第一單“破冰”，中國證監(jiān)會(huì)依法與高盛亞洲、高華證券等相關(guān)申請(qǐng)人達(dá)成行政和解協(xié)議，這是證監(jiān)會(huì)自2015年在證券期貨領(lǐng)域試點(diǎn)行政和解制度以來的首次實(shí)踐應(yīng)用。投保基金公司作為法定的行政和解金管理機(jī)構(gòu)，在證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一安排部署下妥善、及時(shí)地完成了本案行政和解金管理的各項(xiàng)相關(guān)工作。截至目前，投保基金公司累計(jì)管理行政和解金已經(jīng)超過8億元。
但是，過去的行政和解試點(diǎn)制度對(duì)和解的條件規(guī)定較為嚴(yán)格，在一定程度上制約了和解制度的廣泛實(shí)施。此次新證券法參考反壟斷法當(dāng)中的“終止調(diào)查制度”，在第171條明確規(guī)定了證券執(zhí)法領(lǐng)域的終止調(diào)查制度，實(shí)質(zhì)上就是行政和解制度的一種體現(xiàn)。與反壟斷法中終止調(diào)查制度不同，新證券法申請(qǐng)人“賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響”作為終止調(diào)查的法定條件之一，既有利于節(jié)約執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，更重要的是將賠償投資者與行政執(zhí)法程序緊密結(jié)合起來。投保基金公司認(rèn)為，隨著新和解制度在證券法上得以明確，適用條件也更加靈活，未來將在證券執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用，公司也將積極總結(jié)前期和解金管理的經(jīng)驗(yàn)，深入研究證券和解和賠償制度，細(xì)化和解賠償?shù)木唧w實(shí)施規(guī)則，切實(shí)保障新證券法終止調(diào)查制度的實(shí)施。
認(rèn)真當(dāng)好先行賠付基金管理人
先行賠付制度是我國證券市場(chǎng)投資者損失賠償制度的重大創(chuàng)新，在本次證券法修改前，《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第1 號(hào)——招股說明書(2015 年修訂)》中明確要求保薦人在招股說明書中承諾先行賠償，證監(jiān)會(huì)《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見》中也有類似規(guī)定。實(shí)踐中已有萬福生科、海聯(lián)訊、欣泰電氣(退市)欺詐發(fā)行三案先行賠付的成功實(shí)踐案例，三案均先由先行賠付人出資設(shè)立專項(xiàng)基金，由投保基金公司接受出資人委托擔(dān)任專項(xiàng)基金管理人，負(fù)責(zé)管理、運(yùn)作和處分基金資產(chǎn)。2013年以來,投保基金公司建立了先行賠付的線上系統(tǒng)，累計(jì)賠付投資者3.4萬余人,達(dá)到適格投資者總?cè)藬?shù)的95%以上,共計(jì)支付補(bǔ)償金約5.09億元,占賠付總金額的99%以上，平均賠付周期僅為兩個(gè)月。
新證券法第93條首次在法律層面明確了先行賠付制度，基本制度與已有實(shí)踐并無實(shí)質(zhì)差異，使該制度的合法性變得完整且堅(jiān)實(shí)，對(duì)該制度未來的功能發(fā)揮具有重要意義。同時(shí)，也需注意到新證券法規(guī)定的先行賠付制度在表述上還比較原則，而且將其確定為一種“自愿”制度安排，因此在諸多方面仍存在完善和規(guī)范的空間，尤其是如何激勵(lì)中介機(jī)構(gòu)在應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)積極先行賠付仍然有待探索。投保基金公司認(rèn)為，新證券法規(guī)定的終止調(diào)查制度，將申請(qǐng)人“承諾賠償有關(guān)投資者損失”作為達(dá)成行政和解的條件之一，這對(duì)違法責(zé)任主體主動(dòng)出資先行賠付投資者可能會(huì)具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，可以預(yù)見未來先行賠付可能會(huì)更多地與終止調(diào)查制度結(jié)合起來適用，將其作為終止調(diào)查制度的重要配套安排。下一步，投保基金公司將著力總結(jié)、固化既有案例實(shí)踐成果，完善行業(yè)相關(guān)操作指南，以便為實(shí)踐中更規(guī)范地開展工作提供操作性的指引。同時(shí)，進(jìn)一步深入研究先行賠付制度和其他證券市場(chǎng)投資者賠償救濟(jì)機(jī)制的結(jié)合機(jī)制，以及該制度與司法審判的有機(jī)銜接，推動(dòng)該制度更具可持續(xù)性和生命力地推廣、發(fā)展。
積極開展“一對(duì)多”證券期貨糾紛調(diào)解
2016年，最高人民法院和中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國36個(gè)地市或地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作，2018年11月發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》把試點(diǎn)中的有效經(jīng)驗(yàn)和做法固化下來，將糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推進(jìn)。投保基金公司作為首批八家試點(diǎn)證券期貨調(diào)解組織之一，積極貫徹落實(shí)上述文件的精神，依托自身的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)踐投保基金特色化的“示范判決+委托調(diào)解+共管賬戶”的調(diào)解模式。一年多以來，投保基金公司已經(jīng)累計(jì)完成700余起證券虛假陳述案件的調(diào)解工作，涉訴金額突破億元。其中，不乏資本市場(chǎng)影響較大的案件，案涉金額巨大。
2019年，投保基金公司與北京一中院共同探索的“共管賬戶”模式分別被北京高院和上海金融法院寫入《關(guān)于依法公正高效處理群體性證券糾紛的意見（試行）》和《上海金融法院關(guān)于服務(wù)保障設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革的實(shí)施意見》，成為司法規(guī)范性文件所確認(rèn)的專門調(diào)解機(jī)制。
同時(shí)，公司持續(xù)推動(dòng)投資者損失計(jì)算系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)，高效權(quán)威輔助司法審判系統(tǒng)建設(shè)。通過升級(jí)損失計(jì)算系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)損失計(jì)算自動(dòng)化；通過建設(shè)在線調(diào)解平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)利救濟(jì)一站式服務(wù)。僅2019年，投保基金為司法機(jī)關(guān)審判提供專業(yè)輔助支持，為北京、濟(jì)南、杭州、廣州等多家法院審理的超過2000起案件提供專業(yè)損失計(jì)算，涉及金額1.4億元。
投保基金公司認(rèn)為，在新證券法確立的多元民事賠付格局中，“示范判決+委托調(diào)解”具有其獨(dú)立的糾紛解決優(yōu)勢(shì)。公司將繼續(xù)加強(qiáng)審調(diào)聯(lián)動(dòng)，鞏固提升現(xiàn)有訴調(diào)對(duì)接成果，繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過損失測(cè)算為法院審理提供全方位的決策參考；繼續(xù)探索“示范判決+委托調(diào)解”模式案件類型，形成適用于類案的可復(fù)制的訴調(diào)規(guī)則；聯(lián)合法院推動(dòng)裁判標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)規(guī)則的統(tǒng)一，不斷推進(jìn)證券糾紛多元化解模式創(chuàng)新。
探索參加證券代表人訴訟
在傳統(tǒng)普通共同訴訟模式之下，不僅占用了大量司法資源，對(duì)投資者而言往往索賠周期長、維權(quán)成本高，實(shí)際賠付規(guī)模也有限，不足以發(fā)揮民事賠償對(duì)違法行為的震懾作用。新證券法第九十五條關(guān)于證券代表人訴訟的規(guī)定，被認(rèn)為是新證券法最大的亮點(diǎn)之一。新證券法在現(xiàn)行民事代表人訴訟制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入了由國家投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)作為代表人，權(quán)利人“默示加入、聲明退出制”的訴訟制度模式。新證券法規(guī)定的退出制代表人訴訟結(jié)合了傳統(tǒng)代表人訴訟、集團(tuán)訴訟退出制和機(jī)構(gòu)公益訴訟等既有制度的特點(diǎn)，又避免了這些制度的固有弊端，形成了具有中國特色的證券集體訴訟制度。
投保基金公司認(rèn)為，新證券法規(guī)定的代表人訴訟制度為投資者保護(hù)提供了一件重型的法律武器。但這一制度屬于初創(chuàng)，還需要大量的細(xì)化規(guī)定予以配套完善。投保基金公司作為證券法明確規(guī)定的國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，加之有開展先行賠付以及糾紛調(diào)解、司法審判專業(yè)支持的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在先行賠付過程中建設(shè)的投資者服務(wù)系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)公告、查詢、申報(bào)、支付等大規(guī)模投資者服務(wù)功能，為參加代表人訴訟奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。下一步，投保基金公司將著力加強(qiáng)對(duì)代表人訴訟制度的研究，為制度的具體實(shí)施提供建議；加強(qiáng)損失計(jì)算等方面的基礎(chǔ)關(guān)鍵性課題研究，推動(dòng)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；利用先行賠付等系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)支持代表人訴訟的服務(wù)平臺(tái)，為代表人訴訟制度的穩(wěn)妥推進(jìn)提供有力的保障。
鞏海濱
中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司總經(jīng)理