為應對證券行業(yè)風險集中爆發(fā)態(tài)勢，有效開展證券公司綜合治理，2005 年6 月，國務院批準發(fā)布《證券投資者保護基金管理辦法》，同意設立中國證券投資者保護基金有限責任公司。2005年10月頒布的《證券法》第134條明確規(guī)定“國家設立證券投資者保護基金”，從而確立了投保基金公司作為國家設立的投資者保護機構的法定地位。近些年來，投保基金公司在中國證監(jiān)會領導下，在財政部、人民銀行支持下，構建了投保基金籌集管理、證券公司風險監(jiān)控監(jiān)測、投資者保護狀況評價、投資者訴求響應、投資者賠付五大業(yè)務體系，積極履行公司防范化解金融風險和維護投資者合法權益的法定職責，取得了顯著成效。
2020年3月1日，新《證券法》正式施行，其中對證券投保基金的規(guī)定進行了修改，增加了基金規(guī)模由國務院具體規(guī)定的表述。更為突出的是，新《證券法》設專章規(guī)定了投資者保護制度，一章八條共九大創(chuàng)新制度安排，極大豐富了投資者保護的“工具箱”，同時也賦予了國家設立的投資者保護機構的職責和使命。投票權征集、先行賠付、證券糾紛調解、證券支持訴訟、股東代表訴訟、證券代表人訴訟等一系列創(chuàng)新的投保制度都需要投資者保護機構的積極參與。新證券法頒布實施將對投保基金公司的發(fā)展將產生重大而且深遠的影響，投保基金公司將依法開展工作，積極履職盡責，踐行初心使命，開啟投保基金公司投資者保護工作新篇章。
積極助力防范化解金融風險，切實做好投資者交易結算資金的監(jiān)控，確保1.7億投資者的交易結算資金安全
在上一輪證券公司風險處置中，截至2019年底，投保基金公司共參與了26家證券公司的風險處置，累計向24家被處置證券公司發(fā)放投資者保護基金225億余元，用于彌補客戶證券交易結算資金缺口和收購個人債權，有力維護了投資者合法權益，保障了資本市場和社會穩(wěn)定。此次新證券法對原來的條款進行了修改，要求證券投資者保護基金的規(guī)模也需要由國務院規(guī)定。投保基金公司認為，根據證券法的這一修改，未來投資者保護基金的籌集、管理與使用將更加嚴格，對基金管理水平也提出了更高的要求。投保基金公司將持續(xù)做好證券公司風險處置后續(xù)遺留事項工作，并努力使投保基金的籌集管理使用在科學化、規(guī)范化、制度化方面再上新臺階。
作為國家金融安全保障體系的重要組成部分和資本市場重要基礎設施，投保基金公司切實履行證券公司風險監(jiān)控監(jiān)測職責。為了建立更為全面、主動和動態(tài)的投資者資金安全保障長效機制，自2009年起，在證監(jiān)會的指導下，投保基金公司建立并運行交易結算資金監(jiān)控系統(tǒng)，每日對投資資金安全進行比對，因其“看得緊、看得清、看得實”，市場稱之為“鷹眼”系統(tǒng)。目前，已實現對證券市場投資者2.7億個資金賬戶、合計約1.2萬億元交易結算資金的集中、統(tǒng)一、看穿式監(jiān)控。近年來，又進一步探索建立了“及時發(fā)現、及時報告、及時處理、及時整改”的動態(tài)處理機制，在“鷹眼”的守護下，再無發(fā)生一起惡性挪用投資者交易結算資金事件，有效維護了投資者的資金安全。
為更好地履行“監(jiān)測證券公司風險、提出監(jiān)管處置建議、會同有關部門建立糾正機制”等法定職責，2016年投保基金公司又構建起“監(jiān)測識別、量化評估、預警提示”三位一體的證券公司風險監(jiān)測體系，開展了常態(tài)化風險監(jiān)測，并于2019年成立了專門的證券公司風險監(jiān)測部。在證監(jiān)會領導下穩(wěn)步有序地開展流動性支持工作，并積極推動“五個一”工程建設，即：構建“全方位、分層次、多角度、聚重點”四維合一的證券公司流動性風險監(jiān)測體系，形成多維度多層次、平戰(zhàn)結合的風險監(jiān)測分析報告體系，深化以共商共建共治共享為原則的監(jiān)管與行業(yè)交流合作機制，建設科技化智能化的證券公司風險分析與流動性支持信息系統(tǒng)，打造一支政治素養(yǎng)高、工作能力強的風險監(jiān)測人員隊伍。
下一步，投保基金公司將立足本職助力防范化解系統(tǒng)性金融風險。不斷強化證券交易結算資金監(jiān)控的“鷹眼系統(tǒng)”， 精準監(jiān)控，增強風險預研預判能力。繼續(xù)強化證券公司流動性等風險狀況的常態(tài)化監(jiān)測預警，進一步做實、做細、做精、做專流動性風險監(jiān)測，并在證監(jiān)會領導下穩(wěn)步有序地開展流動性支持工作，為助力防范化解系統(tǒng)性金融風險貢獻力量。
充分發(fā)揮國家設立的投資者保護機構的職能，積極推動證券法關于投資者保護相關制度的落地實施，讓好的制度轉化為投資者保護的好的成效
新證券法規(guī)定的終止調查制度、先行賠付制度、證券調解制度、證券支持訴訟制度、股東代表訴訟制度以及證券代表人訴訟制度等都涉及投資者賠償，從而體系性地建立了多層次的投資者保護體系。投保基金公司將依托自身優(yōu)勢，從行政和解金管理、先行賠付管理、開展多元化糾紛調解、參加證券代表人訴訟等方面，切實履行好國家設立的投資者保護機構的職責，開啟多層次投資者賠付的新篇章。
切實履行行政和解金管理職責
行政和解制度是我國行政執(zhí)法體制的重大制度創(chuàng)新。自2015年證監(jiān)會《行政和解試點實施辦法》頒布以來，投保基金公司不斷進行角色探索，積極推動行政和解相關制度試點工作。2019年，行政和解第一單“破冰”，中國證監(jiān)會依法與高盛亞洲、高華證券等相關申請人達成行政和解協(xié)議，這是證監(jiān)會自2015年在證券期貨領域試點行政和解制度以來的首次實踐應用。投保基金公司作為法定的行政和解金管理機構，在證監(jiān)會的統(tǒng)一安排部署下妥善、及時地完成了本案行政和解金管理的各項相關工作。截至目前，投保基金公司累計管理行政和解金已經超過8億元。
但是，過去的行政和解試點制度對和解的條件規(guī)定較為嚴格，在一定程度上制約了和解制度的廣泛實施。此次新證券法參考反壟斷法當中的“終止調查制度”，在第171條明確規(guī)定了證券執(zhí)法領域的終止調查制度，實質上就是行政和解制度的一種體現。與反壟斷法中終止調查制度不同，新證券法申請人“賠償有關投資者損失，消除損害或者不良影響”作為終止調查的法定條件之一，既有利于節(jié)約執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，更重要的是將賠償投資者與行政執(zhí)法程序緊密結合起來。投保基金公司認為，隨著新和解制度在證券法上得以明確，適用條件也更加靈活，未來將在證券執(zhí)法領域發(fā)揮更為重要的作用，公司也將積極總結前期和解金管理的經驗，深入研究證券和解和賠償制度，細化和解賠償的具體實施規(guī)則，切實保障新證券法終止調查制度的實施。
認真當好先行賠付基金管理人
先行賠付制度是我國證券市場投資者損失賠償制度的重大創(chuàng)新，在本次證券法修改前，《公開發(fā)行證券的公司信息披露內容與格式準則第1 號——招股說明書(2015 年修訂)》中明確要求保薦人在招股說明書中承諾先行賠償，證監(jiān)會《關于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見》中也有類似規(guī)定。實踐中已有萬福生科、海聯(lián)訊、欣泰電氣(退市)欺詐發(fā)行三案先行賠付的成功實踐案例，三案均先由先行賠付人出資設立專項基金，由投保基金公司接受出資人委托擔任專項基金管理人，負責管理、運作和處分基金資產。2013年以來,投保基金公司建立了先行賠付的線上系統(tǒng)，累計賠付投資者3.4萬余人,達到適格投資者總人數的95%以上,共計支付補償金約5.09億元,占賠付總金額的99%以上，平均賠付周期僅為兩個月。
新證券法第93條首次在法律層面明確了先行賠付制度，基本制度與已有實踐并無實質差異，使該制度的合法性變得完整且堅實，對該制度未來的功能發(fā)揮具有重要意義。同時，也需注意到新證券法規(guī)定的先行賠付制度在表述上還比較原則，而且將其確定為一種“自愿”制度安排，因此在諸多方面仍存在完善和規(guī)范的空間，尤其是如何激勵中介機構在應當承擔法律責任時積極先行賠付仍然有待探索。投保基金公司認為，新證券法規(guī)定的終止調查制度，將申請人“承諾賠償有關投資者損失”作為達成行政和解的條件之一，這對違法責任主體主動出資先行賠付投資者可能會具有較強的激勵作用，可以預見未來先行賠付可能會更多地與終止調查制度結合起來適用，將其作為終止調查制度的重要配套安排。下一步，投保基金公司將著力總結、固化既有案例實踐成果，完善行業(yè)相關操作指南，以便為實踐中更規(guī)范地開展工作提供操作性的指引。同時，進一步深入研究先行賠付制度和其他證券市場投資者賠償救濟機制的結合機制，以及該制度與司法審判的有機銜接，推動該制度更具可持續(xù)性和生命力地推廣、發(fā)展。
積極開展“一對多”證券期貨糾紛調解
2016年，最高人民法院和中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作的通知》，決定在全國36個地市或地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作，2018年11月發(fā)布的《關于全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》把試點中的有效經驗和做法固化下來，將糾紛多元化解機制建設由試點轉為全面推進。投保基金公司作為首批八家試點證券期貨調解組織之一，積極貫徹落實上述文件的精神，依托自身的系統(tǒng)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、實踐優(yōu)勢，探索實踐投保基金特色化的“示范判決+委托調解+共管賬戶”的調解模式。一年多以來，投保基金公司已經累計完成700余起證券虛假陳述案件的調解工作，涉訴金額突破億元。其中，不乏資本市場影響較大的案件，案涉金額巨大。
2019年，投保基金公司與北京一中院共同探索的“共管賬戶”模式分別被北京高院和上海金融法院寫入《關于依法公正高效處理群體性證券糾紛的意見（試行）》和《上海金融法院關于服務保障設立科創(chuàng)板并試點注冊制改革的實施意見》，成為司法規(guī)范性文件所確認的專門調解機制。
同時，公司持續(xù)推動投資者損失計算系統(tǒng)優(yōu)化升級，高效權威輔助司法審判系統(tǒng)建設。通過升級損失計算系統(tǒng)，基本實現損失計算自動化；通過建設在線調解平臺，實現投資者權利救濟一站式服務。僅2019年，投保基金為司法機關審判提供專業(yè)輔助支持，為北京、濟南、杭州、廣州等多家法院審理的超過2000起案件提供專業(yè)損失計算，涉及金額1.4億元。
投保基金公司認為，在新證券法確立的多元民事賠付格局中，“示范判決+委托調解”具有其獨立的糾紛解決優(yōu)勢。公司將繼續(xù)加強審調聯(lián)動，鞏固提升現有訴調對接成果，繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過損失測算為法院審理提供全方位的決策參考；繼續(xù)探索“示范判決+委托調解”模式案件類型，形成適用于類案的可復制的訴調規(guī)則；聯(lián)合法院推動裁判標準和證據規(guī)則的統(tǒng)一，不斷推進證券糾紛多元化解模式創(chuàng)新。
探索參加證券代表人訴訟
在傳統(tǒng)普通共同訴訟模式之下，不僅占用了大量司法資源，對投資者而言往往索賠周期長、維權成本高，實際賠付規(guī)模也有限，不足以發(fā)揮民事賠償對違法行為的震懾作用。新證券法第九十五條關于證券代表人訴訟的規(guī)定，被認為是新證券法最大的亮點之一。新證券法在現行民事代表人訴訟制度的基礎上，進一步引入了由國家投資者保護機構作為代表人，權利人“默示加入、聲明退出制”的訴訟制度模式。新證券法規(guī)定的退出制代表人訴訟結合了傳統(tǒng)代表人訴訟、集團訴訟退出制和機構公益訴訟等既有制度的特點，又避免了這些制度的固有弊端，形成了具有中國特色的證券集體訴訟制度。
投保基金公司認為，新證券法規(guī)定的代表人訴訟制度為投資者保護提供了一件重型的法律武器。但這一制度屬于初創(chuàng)，還需要大量的細化規(guī)定予以配套完善。投保基金公司作為證券法明確規(guī)定的國家設立的投資者保護機構，加之有開展先行賠付以及糾紛調解、司法審判專業(yè)支持的經驗，同時在先行賠付過程中建設的投資者服務系統(tǒng)，可以實現公告、查詢、申報、支付等大規(guī)模投資者服務功能，為參加代表人訴訟奠定了技術基礎。下一步，投保基金公司將著力加強對代表人訴訟制度的研究，為制度的具體實施提供建議；加強損失計算等方面的基礎關鍵性課題研究，推動司法裁判標準的統(tǒng)一；利用先行賠付等系統(tǒng)基礎建設支持代表人訴訟的服務平臺，為代表人訴訟制度的穩(wěn)妥推進提供有力的保障。
鞏海濱
中國證券投資者保護基金有限責任公司總經理